[시사저널e=길해성 기자] 정부가 용적률 확대 등 규제 완화로 도심 공공주택 복합사업(도심복합사업) 속도전에 나섰지만 시장 반응은 싸늘하다.
공공임대·기부채납 부담으로 사업성 한계가 여전하고 수용 방식 논란에 따른 재산권 침해 우려가 크기 때문이다. 일부 사업지에서는 후보지 철회와 착공 지연이 이어지며 정책 실효성에 대한 의구심도 확대되는 모습이다.
◇ 용적률 1.4배 완화 특례, 일반·저층주거지까지 확대
7일 국토교통부에 따르면 '공공주택 특별법' 시행령 개정안은 최근 국무회의에서 의결됐다. 이번 개정안의 핵심은 도심복합사업과 공공택지 사업의 실행력 바다이야기프로그램 을 높이는 데 있다.

정부는 용적률 완화와 절차 단축을 통해 도심부터 택지까지 공급 속도를 끌어올리겠다는 방침이다. 정부는 이번 조치를 지난해 9·7 주택공급 확대방안에서 발표된 '도심 공공주택 복합사업 시즌2'의 후속 조치로 설명했다.



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서울 남산 전망대에서 바라본 시내 곳곳에 아파트 단지가 빼곡하게 들어서 있다. / 사진=연합뉴스


도심복합사업은 역세권과 준공업지역, 저층주거지 등을 공공이 주도해 고밀 개발하는 방식이다. 문재인 정부 시기 도입된 대표적 도심 공급 수단 중 하나다. 민간 정비사업보다 인허가를 바다신2릴게임 빠르게 진행하고 용적률 완화 등의 혜택을 주는 대신 공공이 사업 구조를 주도하는 것이 특징이다. 
가장 눈에 띄는 변화는 용적률 특례 확대다. 정부는 역세권 준주거지역에만 적용되던 용적률 법적 상한 1.4배 완화 특례를 일반주거지역과 저층주거지까지 확대했다. 공원·녹지 의무 확보 기준도 5만㎡ 이상에서 10만㎡ 이상으로 상향해 적용 범위를 게임몰 줄였다. 같은 땅에 더 많이 짓고 공공시설 부담을 줄여 사업성을 보완하겠다는 취지다.
◇ 인센티브 확대에도 '수익성' 의구심 여전
다만 시장 반응은 회의적이다. 도심복합사업은 공공이 주도하는 만큼 일반적인 민간 정비사업보다 공공성 부담이 크다. 공공임대 물량을 일정 수준 넣어야 하고 기부채납도 뒤따른다.
백경릴게임 이런 구조에서는 용적률을 더 줘도 실제 주민이나 토지주가 체감하는 수익성이 기대만큼 개선되지 않을 수 있다. 더 많이 지을 수는 있어도 내가 가져가는 몫은 크게 늘지 않는다는 인식이 나오는 이유다.
최근 수년간 이어진 공사비 상승도 부담이다. 민간 재개발·재건축 현장에서도 공사비 갈등이 반복되는 상황인데 공공이 사업 구조를 짜는 도심복합사업은 그만큼 조정 여지가 좁다는 지적이 나온다.

사업성을 높이기 위해 용적률을 높여도 공공임대 비중과 비용 구조가 그대로면 수익 구조는 여전히 빡빡할 수밖에 없다는 것이다. 결국 정부가 내놓은 당근이 구조적 한계를 단번에 뒤집기엔 부족하다는 평가다.




/ 그래픽=챗GPT


또 하나의 문제는 재산권이다. 도심복합사업은 민간 재개발과 달리 공공이 사업 구조를 끌고 간다. 주민 동의를 기반으로 추진된다고는 하지만 일정 단계에 들어서면 토지 수용을 전제로 하는 성격이 강하다. 결국 공공이 사업 방향을 결정하고 밀어붙이는 구조다. 이 때문에 "공급 확대 명분 아래 사유재산권이 과도하게 제약될 수 있다"는 비판이 끊이지 않았다.
◇ '착공 0건'…성과 없는 공급 정책
실제 성과는 기대에 못 미쳤다. 도입 이후 전국 82곳이 후보지로 선정됐지만 이 가운데 40%에 달하는 33곳이 주민 반대와 사업성 부족 등을 이유로 철회됐다. 서울에서도 미아역 서측, 번동 중층 아파트 단지, 용두동 역세권 등 주요 후보지가 동의율 미달로 이탈했다. 공급 속도를 높이기 위한 제도였지만 현장에서는 속도보다 갈등이 먼저 부각됐다.
착공 실적은 더 부진하다. 제도 도입 이후 약 5년이 지났지만 전국 후보지 가운데 실제 착공에 들어간 사례는 사실상 전무한 수준이다. 복합지구로 지정된 곳들도 보상과 수용을 둘러싼 갈등으로 사업이 지연되고 있다.
정부는 인허가 단축을 강조하지만 업계에서는 지구 지정 이후 착공까지 4~5년 이상 소요될 것으로 보고 있다. 속도를 내기 위한 제도가 오히려 시간을 끌고 있다는 지적이다.
◇ 규제는 풀었지만 '법'은 멈췄다…입법 리스크 상존

제도 지속 여부가 불확실하다는 점도 리스크로 작용하고 있다. 행정부가 시행령을 통해 인센티브를 확대하고 있지만 정작 법률 개정은 국회에서 멈춰 있다.




/ 그래픽=챗GPT


제도 상시화를 위한 입법 논의는 이미 국회에 올라와 있지만 결론은 나지 않은 상태다. 지난해 12월 문진석 더불어민주당 의원 등이 도심 공공주택 복합사업 일몰(올해 12월) 폐지와 상시화를 골자로 한 '공공주택 특별법' 개정안을 발의해 현재 국토교통위원회에 상정돼 있다. 정부 역시 9·7 공급대책을 통해 일몰 폐지와 용적률 상향을 공식화하며 제도 유지 의지를 밝힌 상황이다.
다만 공공 주도의 토지 수용 방식에 따른 재산권 침해 논란이 여전히 쟁점으로 남아 있어 법안 처리 여부는 불확실하다는 평가가 나온다. 
지난달 국회 국토교통위원회 법안심사소위에서는 관련 개정안 심사가 보류됐다. 여당은 공급 지속을 주장하는 반면 야당은 공공 주도의 수용 방식이 사유재산권을 침해할 수 있다며 반발했다. 시행령으로 속도를 내려는 정부와 법률로 제동을 거는 국회 간 엇박자가 이어지면서 시장 불확실성도 커지는 모양새다.
정부는 공급 확대를 위해 도심복합사업 속도를 끌어올리겠다는 입장이지만 성패는 주민 수용성에 달렸다는 분석이 나온다. 용적률을 높이고 절차를 줄여도 재산권 침해 우려가 해소되지 않으면 사업은 추진되기 어렵다는 것이다.
전문가들은 제도 신뢰 회복이 선행돼야 한다고 지적한다.
권대중 한성대 경제·부동산학과 석좌교수는 "도심복합사업은 속도보다 주민 수용성이 핵심 변수"라며 "공공이 주도하는 구조인 만큼 보상 체계와 사업 구조에 대한 신뢰를 확보하지 않으면 공급 확대 효과를 기대하기 어렵다"고 말했다.